รัฐสภาไทย

ประวัติรัฐสภาไทย

รัฐสภาของประเทศไทยกำเนิดขึ้นเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน พ.ศ. 2475 หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับแรก เมื่อผู้แทนราษฎรจำนวน 70 คนซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากผู้รักษาพระนครฝ่ายทหาร ได้เปิดประชุมสภาขึ้นเป็นครั้งแรก ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม และเมื่อการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรทั่วประเทศได้สำเร็จลง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ได้พระราชทานพระที่นั่งอนันตสมาคมองค์นี้แก่ผู้แทนราษฎรเพื่อใช้เป็นที่ประชุมสืบต่อมา

ต่อมา เมื่อจำนวนสมาชิกรัฐสภาต้องเพิ่มมากขึ้นตามอัตราส่วนของจำนวนประชากรที่ เพิ่มขึ้น จึงเกิดความจำเป็นที่จะต้องจัดสร้างอาคารรัฐสภาที่มีขนาดใหญ่กว่า เพื่อให้มีที่ประชุมเพียงพอกับจำนวนสมาชิก และมีที่ให้ข้าราชการสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาใช้ เป็นที่ทำงาน จึงได้มีการวางแผนการจัดสร้างอาคารรัฐสภาขึ้นใหม่ถึง 4 ครั้งด้วยกัน แต่ก็ต้องระงับไปถึง 3 ครั้ง เพราะคณะรัฐมนตรีผู้ดำริต้องพ้นจากตำแหน่งไปเสียก่อน

ในครั้งที่ 4 แผนการจัดสร้างรัฐสภาใหม่ได้ประสบผลสำเร็จ ด้วยพระมหากรุณาธิคุณของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ทรงยืนยันพระราชประสงค์เดิมที่จะให้ใช้พระที่นั่งอนันตสมาคมและบริเวณ เป็นที่ทำการของรัฐสภาต่อไป และยังได้พระราชทานที่ดินบริเวณทิศเหนือของพระที่นั่งอนันตสมาคม ให้เป็นที่จัดสร้างสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาขึ้นใหม่ด้วย

สถานที่ทำการใหม่ของรัฐสภา เริ่มก่อสร้างเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน พ.ศ. 2513 โดยมีกำหนดสร้างเสร็จภายใน 850 วัน ใช้งบประมาณทั้งสิ้น 51,027,360 บาท ประกอบด้วยอาคารหลัก 3 หลัง คือ

• หลังที่ 1 เป็นตึก 3 ชั้นใช้เป็นที่ประชุมวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร และการประชุมร่วมกันของสภาทั้งสอง ส่วนอื่นๆ เป็นที่ทำการของสำนักงานเลขาธิการรัฐสภา ประธาน และรองประธานของสภาทั้งสอง
• หลังที่ 2 เป็นตึก 7 ชั้น ใช้เป็นสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาและโรงพิมพ์รัฐสภา
• หลังที่ 3 เป็นตึก 2 ชั้นใช้เป็นสโมสรรัฐสภา

สถานที่ทำการใหม่ของรัฐสภา ใช้ในการประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2517 สำหรับพระที่นั่งอนันตสมาคม ถือเป็นสถานที่สำคัญทางประวัติศาสตร์ และใช้เป็นที่รับรองอาคันตุกะบุคคลสำคัญ ใช้เป็นสถานที่ประกอบรัฐพิธีเปิดสมัยประชุม รัฐพิธีฉลองวันพระราชทานรัฐธรรมนูญ และมีโครงการใช้ชั้นล่างของพระที่นั่งเป็นจัดสร้างพิพิธภัณฑ์รัฐสภา

อาคารรัฐสภาแห่งใหม่

วันที่ 29 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบ อนุมัติงบประมาณประจำปี พ.ศ. 2552 เป็นเงิน 2,000 ล้านบาท เพื่อก่อสร้างอาคารรัฐสภาแห่งใหม่ บนพื้นที่ 119 ไร่ ริมแม่น้ำเจ้าพระยา ย่านเกียกกาย โดยจะต้องย้ายหน่วยราชการที่อยู่ในบริเวณนั้น ประกอบด้วย โรงเรียนโยธินบูรณะ โรงเรียนกองทัพบกอุปถัมภ์ช่างกล ขส.ทบ. และบ้านพักข้าราชการหทาร กรมราชองครักษ์ มีกำหนดวางศิลาฤกษ์ในวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2551

สภาวะและปัญหาระบบรัฐสภาไทยในปัจจุบัน

        หน้าที่ของส่วนที่สองนี้อยู่ที่การนำความเข้าใจส่วนหนึ่งมาปรับ เข้ากับระบบรัฐสภาไทยว่า เมื่อนำระบบรัฐสภามาใช้ในประเทศไทยปัจจุบันแล้ว ก็ได้เกิดเป็นสภาพการปกครองขึ้นอย่างไร มีปัญหาประการใดบ้าง ซึ่งก็ขอเสนอข้อวิเคราะห์ไว้เป็นสังเขปก่อนดังต่อไปนี้

        1) ความสับสนของระบบความรับผิดชอบ ข้อนี้ปรากฏว่าระบบรัฐบาลปัจจุบันมิได้ทำงานให้เป็นไปตามหลักการของระบบ รัฐสภาแต่อย่างใด คณะรัฐมนตรีไม่มีความเป็นคณะ การทำงานของสภาต้องชะงักงันเพราะ ส.ส. ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านมิได้มีบทบาทมีความหมายสมตามที่ได้กำหนดไว้ เหตุทั้งนี้ก็เพราะความอ่อนแอของระบบผู้แทนเอง ประกอบกับการแทรกซ้อนจากอิทธิพลนอกระบบเป็นสำคัญ

        2) ในส่วนพรรคการเมือง ซึ่งรัฐธรรมนูญปัจจุบันได้พยายามสร้างขึ้นโดยอำนาจของกฎหมายนั้น แม้จะทำให้เกิดวินัยขึ้นบ้างก็ตาม แต่ก็เป็นวินัยที่ไม่มีความหมาย เพราะมิใช่พรรคการเมืองที่ทำหน้าที่เป็นกุญแจของประชาธิปไตยแต่อย่างใด

        3) นอกจากผลผิดเพี้ยนในทางปฏิบัติแล้ว ในด้านความคิดก็ได้ผิดเพี้ยนไปด้วยเช่นกัน ทั้งในส่วนความเข้าใจเรื่องระบบการปกครองโดยผู้แทน ระบบการปกครองโดยรัฐธรรมนูญตลอดจนระบบรัฐสภาอยู่ไม่น้อย

        ลักษณะทั้งสามประการนั้นเอง คือสภาพการณ์และปัญหาปัจจุบัน ดังจะขอเสนอไปโดยลำดับดังนี้

ความสับสนของระบบความรับผิดชอบ

1. หลักการของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521

        รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 นี้แท้ที่จริงมีสองฉบับ คือฉบับเฉพาะกาลและฉบับถาวร ตามฉบับถาวรก็มีหลักการสำคัญ 4 ประการ ดังนี้

         (1) สร้างพรรคการเมืองโดยอำนาจของกฎหมายด้วยเทคนิคต่อไปนี้

        ก. บังคับให้สมัคร ส.ส. ทุกคนต้องสังกัดพรรคการเมือง และหากถูกไล่ออกจากพรรคก็จะพ้นจากสมาชิกภาพ ส.ส. ไปในทันที ขณะเดียวกันก็พยายามจำกัดให้มีน้อยพรรค โดยกำหนดไว้ว่าพรรคการเมืองจะต้องส่งผู้สมัครเกินกว่ากึ่งหนึ่งของที่นั่ง ทั่วประเทศ และหากได้รับเลือกตั้งไม่ถึง 20 คน ก็ไม่มีสิทธิ์เสนอร่างกฎหมายใด ๆ ได้

        ข. บังคับให้ประชาชนเลือกตั้งเป็นพรรคโดยถือเขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง โดยหวังว่าจะทำให้ประชาชนเลือกที่นโยบายพรรคและบทบาทของพรรคเป็นสำคัญ

         (2) จัดระเบียบรัฐสภาโดยจำกัดอำนาจของสภาให้ลดน้อยลง ไม่มีการลงมติไว้วางใจเมื่อจัดตั้งรัฐบาล ส่วนการขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจก็มีบทบังคับกำหนดยึดสิทธิ์เจ้าของญัตติไว้ ในกรณีที่ญัตติคราวก่อนได้คะแนนไม่ถึงกึ่งหนึ่ง

         (3) ให้มีวุฒิสภาเพื่อตรวจสอบทัดทานร่างพระราชบัญญัติ และร่วมในการแก้ไขหรือตีความรัฐธรรมนูญด้วย

         (4) แยกข้าราชการออกจากส่วนระบบการปกครองโดยผู้แทน โดยห้ามมิให้มีตำแหน่งเป็น ส.ส. หรือเป็นรัฐมนตรีในขณะเดียวกัน แต่ในส่วนระบบแต่งตั้งคือวุฒิสภานั้นก็มิได้ห้ามไว้แต่อย่างใด และเมื่อแต่งตั้งข้าราชการประจำเป็นวุฒิสมาชิกเป็นจำนวนมาก ก็มีผลเป็นการใช้อำนาจข้าราชการประจำ ทัดทานการปกครองโดยระบบผู้แทน และร่วมใช้อำนาจแก้ไขหรือตีความรัฐธรรมนูญด้วยในตัว

2. บทเฉพาะกาล

        ในระยะ 4 ปีแรกของการใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 นี้ หลักการข้างต้นของรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะยังไม่นำมาใช้บังคับ โดยผลของบทเฉพาะกาลดังต่อไปนี้

         (1) ยังไม่บังคับให้มีระบบพรรค ผู้สมัครรับเลือกตั้งยังไม่ต้องสังกัดพรรค ประชาชนเลือก ส.ส. เป็นรายบุคคลได้ ส่วน ส.ส. ก็ย้ายพรรคหรือลาออกจากพรรคได้เสมอ

         (2) ให้ข้าราชการประจำใช้อำนาจเคียงคู่กับระบบผู้แทนได้ ดังนี้

        ก. ให้วุฒิสมาชิกประชุมร่วมกับ ส.ส. ในการลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล และพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ อำนาจจัดตั้งรัฐบาลจึงอยู่ที่ข้าราชการประจำด้วย

        ข. ให้ข้าราชการประจำเป็นรัฐมนตรีและข้าราชการการเมืองอื่นได้ในขณะเดียวกัน

3. สภาพการปกครองตามบทเฉพาะกาล

        ตลอดระยะเวลาแห่งการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญเฉพาะกาลนี้ นอกจากการปกครองโดยระบบผู้แทนจะต้องใช้ความหมายกลายเป็นเครื่องมือของกลุ่ม ข้าราชการประจำโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ในส่วนระบบความรับผิดชอบนั้น ก็สับสนสิ้นระบบไปมากทีเดียว กล่าวคือ

         (1) เมื่ออำนาจจัดตั้งและไว้วางใจรัฐบาลเป็นอำนาจของรัฐสภา ซึ่งมีวุฒิสมาชิกร่วมอยู่ด้วยเป็นจำนวนสองในสามของ ส.ส. เช่นนี้ เมื่อผนวกด้วยเสียง ส.ส. อีกเพียงเล็กน้อย อำนาจสำคัญนี้ก็ตกอยู่ในกลุ่มข้าราชการประจำโดยสิ้นเชิง นายกรัฐมนตรีจึงมาจากความไว้วางใจของกลุ่มข้าราชการประจำก่อน จากนั้นนายกฯ จึงเลือกพรรคการเมืองบางส่วนและบุคคลอื่นเข้าร่วมรัฐบาลอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้นก็จะปรับคณะรัฐมนตรีเป็นยุคที่หนึ่ง ยุคที่สองไปเรื่อย ๆ และจะสิ้นสุดยุคเหล่านี้ลงก็ต่อเมื่อนายกรัฐมนตรีสิ้นความไว้วางใจจากกลุ่ม ข้าราชการประจำจนต้องลาออกไป

        การปกครองในขณะใช้บทเฉพาะกาลจึงกล่าวได้ว่า เป็นระยะที่ระบบผู้แทนได้ตกเป็นเครื่องมือของระบบข้าราชการประจำมาโดยตลอด ซึ่งหากเป็นที่เข้าใจว่าระบบรัฐสภาเป็นกลไกของระบบผู้แทนแล้ว ก็จะสรุปได้ทันทีว่าการปกครองในขณะนั้นมีสภาก็จริง แต่ก็หาใช่ระบบรัฐสภาไม่

         (2) เมื่อมีอำนาจจากระบบข้าราชการประจำมาแทรกแซงเช่นนี้ การทำงานในลักษณะระบบรัฐสภาจึงไม่เกิดขึ้น เริ่มตั้งแต่นายกรัฐมนตรีเอง ก็ต้องรับผิดชอบต่อข้าราชการประจำไม่ใช่ต่อสภาผู้แทน รัฐบาลที่ได้รับมาจากการคัดเลือกของนายกฯ มิใช่เพราะพรรคต่าง ๆ ได้ตกลงร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลแต่อย่างใด ส.ส. ที่ไปเป็นรัฐมนตรีจึงรับผิดชอบต่อนายกฯ มากกว่าต่อสภา หรือพรรคการเมืองของตน เมื่อต้องรับผิดชอบต่อนายกฯ มิใช่ต่อสภาเช่นนี้ ความเป็นคณะรัฐมนตรีที่มีฐานะเท่าเทียมกันและร่วมกันรับผิดชอบในการตัดสินใจ จึงไม่เกิดขึ้น พรรคฝ่ายค้านก็ไม่มี มีแต่พรรคที่ไม่ได้เป็นรัฐบาล และพยายามขอนายกรัฐมนตรีเพื่อเข้าร่วมรัฐบาลเท่านั้น ระบบรัฐสภาที่เน้นถึงความตื่นตัวต่อความรับผิดชอบตามระบบผู้แทนจึงไม่เกิด ขึ้น เพราะได้ถูกแทรกแซงโดยอำนาจของข้าราชการประจำจนขาดลอยจากระบบผู้แทนไปในที่ สุด

         (3) การที่ข้าราชการประจำได้เข้ามามีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมายในระบบรัฐบาลนี้ ไม่อาจมองได้ว่าเป็นเหตุการณ์ที่สร้างขึ้นโดยกฎหมายแต่อย่างใด หากแต่กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญเฉพาะกาลนี้เสียอีกที่ถูกเขียนขึ้น สร้างขึ้นโดยอิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำ สภาพเช่นนี้ รัฐธรรมนูญเช่นนี้ จึงเป็นหลักฐานที่สะท้อนถึงความเป็นจริงอันเด่นชัดว่าโครงสร้างอำนาจการ เมืองไทยยังไม่อาจจะหลุดพ้นจากอำนาจของข้าราชการประจำไปได้ รัฐธรรมนูญเฉพาะกาลเป็นแต่เพียงการรับรองอิทธิพลของข้าราชการประจำให้กลาย เป็นอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย มิต้องใช้กำลังแทรกแซงกันโดยอ้อม หรือปฏิวัติกันโดยตรงเป็นสำคัญ คำว่า “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” ที่ใช้เรียกขนานกันนั้น จึงไม่น่าจะถูกต้องนัก เพราะที่แท้จริงคือ “เผด็จการโดยแฝงเร้นและชอบด้วยกฎหมาย” เสียมากกว่า

         (4) สภาพสำคัญอีกประการหนึ่งที่จะมองข้ามเสียมิได้ก็คือรัฐธรรมนูญเฉพาะกาลนี้ ยังมีบทบาทเป็นการสร้าง “ประชาธิปไตยในหมู่ข้าราชการประจำ” อีกด้วย เพราะช่วยให้การชิงอำนาจในหมู่ข้าราชการประจำด้วยกันเองเป็นไปโดยสงบ อาศัยการโต้แย้งและยกมือในสภาเป็นปัจจัยชี้ขาด ไม่ต้องใช้กำลังปฏิวัติซ้อนเหมือนแต่ก่อน ดังเช่นการลาออกของนายกรัฐมนตรี พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ นั้น ก็เป็นตัวอย่างของประชาธิปไตยในหมู่ข้าราชการประจำได้ดี ส่วนเหตุการณ์ 1 เมษานั้นก็เป็นการพยายามปฏิวัติทำลายประชาธิปไตยในหมู่ข้าราชการประจำเท่า นั้นเอง

4. ระบบรัฐสภาปัจจุบัน

        แม้ในทุกวันนี้บทเฉพาะกาลจะสิ้นสุดอายุลงและรัฐธรรมนูญฉบับ ถาวรจะมีผลใช้บังคับแล้วก็ตาม แต่อิทธิพลของระบบข้าราชการประจำเหนือการปกครองไทยนั้น ก็เป็นความจริงที่เขียนกฎหมายลบล้างไปไม่ได้ การสิ้นสุดของบทเฉพาะกาลจึงเป็นเพียงการยกเลิกไม่รับรองให้อำนาจตามกฎหมาย แก่กลุ่มข้าราชการประจำเท่านั้น ส่วนอิทธิพลตามความเป็นจริงนั้นยังคงอยู่และมีผลแทรกแซงผลักดันการทำงานของ ระบบผู้แทนอยู่อีกมาก จนอาจจะกล่าวได้ว่าการเปลี่ยนเข้าสู่การปกครองโดยรัฐธรรมนูญฉบับถาวรนั้น แท้ที่จริงก็คือการเปลี่ยนจาก “เผด็จการแฝงเร้นโดยชอบด้วยกฎหมาย” มาสู่ “เผด็จการแฝงเร้นโดยมิชอบด้วยกฎหมาย” นั่นเอง หรือถ้ายังรักจะกล่าวในแง่ของประชาธิปไตย ก็อาจจะเรียกว่าเป็นการเปลี่ยนจาก “ประชาธิปไตยครึ่งใบตามกฎหมายมาสู่ “ประชาธิปไตยครึ่งใบตามความเป็นจริง” ก็ได้ กล่าวคือ

         (1) ในส่วนการจัดตั้งรัฐบาลนั้น ก็ได้คงลักษณะเดิมไว้ โดยในชั้นแรกนายกรัฐมนตรีจะต้องมาจากความไว้วางใจของกลุ่มข้าราชการประจำ เสียก่อน จากนั้นนายกรัฐมนตรีจึงจะเลือกพรรคการเมืองเข้าเป็นรัฐบาลอีกชั้นหนึ่ง ซึ่งหนทางในข้อนี้แม้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะยึดอำนาจวุฒิสมาชิกไปแล้ว แต่อำนาจตามข้อเท็จจริงหรืออิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำยังคงดำรงอยู่จนทำ ให้ฝ่ายพรรคการเมืองซึ่งมีเสียงแตกแยกกัน ต้องยอมจำนนมอบอำนาจจัดตั้งรัฐบาลให้แก่ผู้ที่ข้าราชการประจำเห็นชอบไปในที่ สุด

        อำนาจจัดตั้งรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีที่ได้มาจากอิทธิพลของ กลุ่มข้าราชการประจำนี้ เป็นอำนาจในลักษณะที่อยู่เหนือพรรคการเมืองเป็นอันมาก นายกฯจะสามารถเลือกพรรคต่าง ๆ ได้ตามต้องการ และตัวบุคคลจากพรรคก็จะต้องได้รับความไว้วางใจจากนายกรัฐมนตรีด้วย ด้วยกำเนิดเช่นนี้รัฐบาลที่ได้จึงไม่ใช่รัฐบาลผสม เพราะมิได้ผสมกันหรือเจรจากันเองแต่อย่างใด

        สภาพกำเนิดรัฐบาลเช่นนี้ ระบบความรับผิดชอบทางการเมืองจะผิดเพี้ยนไปเป็นอันมาก เพราะจะเกิดความรับผิดชอบสองแนวทางเคียงคู่กันไปอยู่ตลอดเวลา คือความรับผิดชอบตามระบบผู้แทน และความรับผิดชอบต่ออิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำ ดังต่อไปนี้

        ก. ความรับผิดชอบต่ออิทธิพลของกลุ่มข้าราชการประจำ ความรับผิดชอบในข้อนี้ จะเริ่มตั้งแต่ตัวนายกรัฐมนตรีเอง ที่จะอยู่ในตำแหน่งได้ก็โดยการสนับสนุนของกลุ่มข้าราชการประจำเท่านั้น ถ้าขาดการสนับสนุนในข้อนี้เมื่อใด พรรคการเมืองทั้งหลายก็จะเลิกให้การยอมรับในทันที

        ในส่วนรัฐมนตรีทั้งหลายนั้น เมื่อมาจากความไว้วางใจของนายกรัฐมนตรี ก็ต้องรับผิดชอบต่อนายกรัฐมนตรีด้วยเช่นกัน การเปลี่ยนรัฐบาลจึงเกิดจากการเปลี่ยนใจของนายกรัฐมนตรี เมื่อขาดความไว้วางใจในรัฐมนตรีหรือพรรคการเมืองเป็นสำคัญ ส่วนการเปลี่ยนรัฐบาลเพราะสภาขาดความไว้วางใจในนายกรัฐมนตรีนั้นจะเกิดขึ้น ได้ยากลำบากมาก เพราะเป็นการต้านอำนาจของกลุ่มข้าราชการประจำโดยตรงเลยทีเดียว ด้วยเหตุนี้พรรคฝ่ายค้านจึงมุ่งหาเสียงสนับสนุนจากนายกรัฐมนตรี หรือกลุ่มข้าราชการประจำเป็นหลัก มิใช่จากสาธารณะหรือจากพรรคร่วมรัฐบาลแต่อย่างใด

        สำหรับบทบาทของพรรคการเมืองทั้งหลายนั้น ก็ถูกความรับผิดชอบต่อกลุ่มข้าราชการประจำกำกับไว้ตั้งแต่ในชั้นจัดตั้ง รัฐบาล ยอมจำนนมอบอำนาจจัดตั้งรัฐบาลให้แก่นายกรัฐมนตรีที่ได้รับความเห็นชอบ จากกลุ่มข้าราชการประจำเสียก่อน ซึ่งถ้าพรรคใดได้รับความไว้วางใจจากกลุ่มข้าราชการประจำเป็นพิเศษก็มีภาษี อยู่เป็นพิเศษเช่นกัน

        เมื่อผ่านขั้นจัดตั้งรัฐบาลแล้ว ก็มาถึงขั้นดำเนินงานปกครอง ซึ่งปรากฏว่าทั้งหมดฝ่ายค้านและลูกพรรครัฐบาลต่างก็ถูกจำกัดความเคลื่อนไหว ในการใช้อำนาจควบคุมรัฐบาลทั้งในแง่นโยบายและตัวบุคคล ทั้งในแง่ความไว้วางใจทั้งคณะ หรือเฉพาะตัวรัฐมนตรีอยู่เป็นอันมาก ด้วยเหตุที่จะต้องคอยสดับตรับฟังท่าทีของกลุ่มข้าราชการประจำ หรือรับคำขอจากกลุ่มข้าราชการประจำอยู่เสมอ

        ข. ความรับผิดชอบตามระบบผู้แทนความรับผิดชอบตามระบบผู้แทนที่มุ่งสนองตอบต่อ ปัญหาของประชาชน เพื่อคะแนนเสียงความนิยมจากประชาชนนี้ได้เจือจางลงไปมาก เพราะเมื่ออำนาจจัดตั้งและไว้วางใจรัฐบาลตกอยู่ใต้อิทธิพลของกลุ่มข้าราชการ ประจำดังที่กล่าวมาแล้ว อำนาจของสภาซึ่งเป็นกุญแจของระบบผู้แทนก็แทบจะหมดความหมาย และจำกัดแต่เฉพาะบางปัญหาบางกรณีต่อไปนี้เท่านั้น

        ในส่วนของนายกรัฐมนตรีก็มิได้มาจากการเลือกตั้ง และมีอิทธิพลนอกระบบหนุนหลังจนไม่ต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนอย่างจริงจัง เป็นเหตุให้การให้ความสำคัญต่อสาธารณะ ให้คำชี้แจงต่อสาธารณะ และทำงานร่วมกับสภาไม่เข้มแข็งจริงจังเท่าที่ควร

        ในส่วนของรัฐมนตรีร่วมรัฐบาลนั้น ถ้าเป็นกลุ่มในโควตาของนายกรัฐมนตรีแล้วความรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนก็จะมี อยู่โดยเจือจางเท่านั้น เพราะหากสภาลงมติไม่ไว้วางใจก็จะเท่ากับเป็นการแทรกแซงอำนาจจัดตั้งรัฐบาล ของนายกรัฐมนตรีไปในตัว

        เมื่อเป็นเช่นนี้ อำนาจควบคุมให้ความไว้วางใจรัฐบาลจึงจำกัดอยู่ที่รัฐมนตรีที่มาจากพรรคการ เมืองเท่านั้น รัฐมนตรีจากพรรคการเมืองจึงเป็นฝ่ายบริหารที่อ่อนแออยู่มาก เพราะตกอยู่ในความควบคุมต้องได้รับความไว้วางใจจากอำนาจนอกระบบ คือจากกลุ่มข้าราชการประจำ และจากนายกรัฐมนตรี และในขณะเดียวกันก็ต้องรับผิดชอบตามระบบผู้แทน คือจากพรรคการเมืองของตน พรรคร่วมรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านด้วย ทั้งนี้โดยมีอำนาจของนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ชี้ขาดอยู่ในที่สุด การวิพากษ์วิจารณ์ในสภาที่มีต่อรัฐมนตรีพรรคใดจึงมุ่งโน้มน้าวใจของนายก รัฐมนตรีมากกว่าสาธารณะชน หรือ ส.ส. ในสภา ซึ่งก็ทำให้มีค่าเป็นเพียงการแย่งกันได้รับความไว้วางใจจากนายกรัฐมนตรี มากกว่าแย่งกันหาคะแนนนิยมจากประชาชนไปในที่สุด

         (2) จากที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่าการปกครองเช่นนี้ เรียกได้ว่าเป็นการปกครองแบบ “เผด็จการแฝงเร้นตามความเป็นจริง” ได้อย่างมีความหมายทีเดียว กล่าวคือ

        ในส่วนที่เป็น “เผด็จการ” นั้น ก็เพราะมีลักษณะของการใช้กำลังเป็นตัวกำหนดความเป็นไปในการจัดตั้งรัฐบาลอยู่ด้วย

        ส่วนที่กล่าวว่า “แฝงเร้น” นั้น ก็เพราะมิได้เป็นผู้รับผิดชอบเป็นรัฐบาล เสี่ยงเป็นเสี่ยงตายด้วยตนเองเหมือนเผด็จการโดยเปิดเผยเช่นในอดีตแต่อย่างใด

        สำหรับลักษณะที่ว่าเป็นพฤติการณ์ตามความเป็นจริง ก็หมายถึงว่ามิได้มีกฎหมายรับรองการใช้อิทธิพลของตนให้ชอบกฎหมายเหมือนเช่น ในสมัยใช้บทเฉพาะกาลแต่อย่างใด

         (3) ระบบประหลาดที่วิเคราะห์มานี้ มีผลกระทบต่อการปกครองในปัจจุบันเป็นอย่างยิ่ง เพราะได้ทำให้ระบบความรับผิดชอบแทรกซ้อนกันจนสับสนไปหมด อันจะก่อให้เกิดผลกระทบที่น่าวิตกอยู่สองประการด้วยกันคือ

        ก. ผลเสียหายต่อระบบข้าราชการประจำและระบบพรรคการเมือง ระบบรัฐบาลที่รับผิดชอบสองแนวทางนี้ จะมีผลทำให้ระบบข้าราชการประจำและพรรคการเมืองต้องแทรกแซงซึ่งกันและกันจนมี ผลทำลายซึ่งกันและกันอยู่ตลอดเวลาเลยทีเดียว

        ในเบื้องต้นพรรคการเมืองจะตกเป็นผู้ที่ต้องรับผิดชอบแต่ไม่ ใช่ผู้มีอำนาจ เพราะได้อำนาจจากการเลือกตั้งมาให้ทำงานเพื่อคะแนนเสียงในสมัยหน้า ก็กลับมอบอำนาจให้ผู้อื่นซึ่งมิได้รับผิดชอบต่อการเลือกตั้งแม้แต่น้อย หากการบริหารประเทศได้ผลดีก็เป็นคุณงามความดีของบุคคลนอกระบบ หากการบริหารประเทศเสียหายก็มิใช่เพราะฝีมือพรรคการเมืองอีกเช่นกัน การเลือกตั้งครั้งหน้าจึงไม่มีความหมายให้ประชาชนทบทวนการตัดสินใจของตน เองอย่างใด เพราะการเลือกตั้งครั้งใดก็ไร้ความหมายอยู่ทุกทีไปเช่นนี้ ดังนั้นคุณค่าของการเลือกตั้ง ซึ่งก็คือคุณค่าของพรรคการเมืองก็ต้องด้อยค่าจากสายตาของประชาชนในที่สุด หนทางพัฒนาพรรคการเมืองให้เป็นพรรคการเมืองจึงสิ้นหวังไปตามกัน

        ในทางตรงกันข้ามเมื่อกลุ่มข้าราชการประจำเข้ามามีอำนาจใน ระบบรัฐบาลได้เช่นนี้ ระบบข้าราชการประจำก็จะต้องตกเป็นเป้าแห่งการหาเสียงและชักจูงให้มีบทบาททาง การเมืองอยู่ตลอดเวลา ทั้งโดยพรรคการเมือง, กลุ่มพลัง และพรรคการเมืองต่าง ๆ พรรคการเมืองที่ต้องการเปลี่ยนรัฐบาล เปลี่ยนรัฐมนตรีก็ต้องพยายามวิ่งเต้นหาเสียงสนับสนุนจากกลุ่มข้าราชการประจำ ที่มีอิทธิพลทางการเมือง ทั้งในระดับสูงและระดับรอง โอกาสที่ข้าราชการประจำในหลายระดับจะเกิดความตื่นตัวในทางการเมือง และมีความเห็นแตกต่างกันไปในแนวทางต่าง ๆ ก็จะทวีมากขึ้น จนทำให้เสถียรภาพในการบังคับบัญชาไม่มั่นคงเพราะไม่ได้ดำรงตนอยู่ในงานประจำ หรือมีส่วนทางการเมืองแต่เฉพาะในหมู่บ้านข้าราชการระดับสูงเหมือนเช่นแต่ ก่อน ระบบข้าราชการประจำซึ่งมีสาระสำคัญอยู่ที่ความรู้ความสามารถการบังคับบัญชา และการปฏิบัติตามคำสั่งกฎเกณฑ์จึงเสื่อมคลายไปด้วยในตัว

        ด้วยข้อพิจารณาดังกล่าวระบบรัฐบาลสองแนวทางนี้จึงมีผลทำลายสถาบันการปกครองของรัฐในระยะยาวอย่างน่าวิตกมากทีเดียว

        ข. ความชะงักงันของระบบการปกครอง นอกจากความเสื่อมในระยะยาวแล้ว ในปัจจุบันนั้นก็มีปัญหาที่น่าวิตกเช่นกัน โดยสภาพที่ผู้มีอำนาจไม่ต้องรับผิดชอบ และผู้ที่ต้องรับผิดชอบก็ไม่มีอำนาจเช่นนี้ ก็ไม่มีทางจะได้การปกครองที่มีประสิทธิภาพได้

        ในส่วนระบบผู้แทนนั้น เมื่อไม่มีอำนาจปกครองโดยเต็มที่ ก็จะท้อถอยต่อความรับผิดชอบจนหมดความตื่นตัวต่อปัญหาต่าง ๆ ไปทุกขณะ ส่วนนายกรัฐมนตรีเองนอกจากจะไม่ต้องรับผิดชอบต่อการเลือกตั้งแล้ว ในส่วนของอำนาจนั้นก็ต้องอาศัยสถานการณ์และแรงสนับสนุนจากข้าราชการประจำ เป็นสำคัญ จะให้เข้มแข็งเป็นผู้นำเหมือนเช่นเป็นประธานาธิบดีนั้นไม่ได้ แต่มีฐานะเป็นผู้ประนีประนอมเท่านั้น

        ท้ายที่สุดทางกลุ่มข้าราชการประจำเองแม้จะมีอำนาจแต่ก็เป็น อำนาจโดยอ้อม และไม่อยู่ในฐานะที่ต้องรับผิดชอบแต่อย่างใด เพราะมิได้มีอำนาจโดยอาศัยคะแนนเสียงจากประชาชนหรือรับผิดชอบด้วยชีวิต เหมือนคณะปฏิบัติ กรณีนี้จึงเป็นอำนาจที่มีหน้าที่สามารถเลือกใช้อำนาจได้ตามกาละและโอกาสตลอด เวลา จะหวังให้เป็นที่มาของการปกครองอันจริงจังนั้นไม่ได้

        สภาพทั้งหมดที่ประมวลมานี้ ปัญหาปัจจุบันจึงมีหัวใจมีต้นตออยู่ที่ระบบแห่งอำนาจและระบบแห่งความรับผิด ชอบ มิได้อยู่ในระบบเดียวกัน การรับผิดชอบปกครองประเทศอย่างจริงจังหรือการใช้อำนาจปกครองประเทศอย่างจริง จังจึงไม่เกิดขึ้น ประหนึ่งว่าเป็นการปกครองแบบรักษาการ รักษาการเพื่อรอสถานการณ์ใหม่ที่ไม่มีใครทำนายได้แม้แต่น้อย

รายนามประธานรัฐสภาไทย

ลำดับ	คนที่	สมัยที่	รายนาม	ตำแหน่ง	ระยะเวลา	รูป
1	1	(1)	เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี (สนั่น เทพหัสดิน ณ อยุธยา)	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	28 มิ.ย. 2475 - 1 ก.ย. 2475
2	2		เจ้าพระยาพิชัยญาติ (ดั่น บุนนาค)	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	2 ก.ย. 2475 - 10 ธ.ค. 2476
3		(2)	เจ้าพระยาธรรมศักดิ์มนตรี	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	15 ธ.ค. 2475 - 26 ก.พ. 2476
4	3	(1)	พลเรือตรี พระยาศรยุทธเสนี (กระแส ประวาหะนาวิน)	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	26 ก.พ. 2476 - 22 ก.ย. 2477
5	4		เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ (จิตร ณ สงขลา)	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	22 ก.ย. 2477 - 31 ก.ค. 2479
6	5	(1)	พระยามานวราชเสวี (ปลอด วิเชียร ณ สงขลา)	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	3 ส.ค.2479 - 10 ธ.ค.2480
7		(2)	พลเรือตรี พระยาศรยุทธเสนี	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	6 ก.ค.2486 - 24 มิ.ย.2487
8		(2)	พระยามานวราชเสวี	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	2 ก.ค.2487 - 24 มิ.ย.2488
9	6		พันตรี วิลาศ โอสถานนท์	ประธานพฤฒสภา	4 มิ.ย.2489 - 24 ส.ค.2489
10		(3)	พลเรือตรี พระยาศรยุทธเสนี	ประธานพฤฒสภา	31 ส.ค.2489 - 8 พ.ย.2490
11		(4)	พลเรือตรี พระยาศรยุทธเสนี	ประธานวุฒิสภา	26 พ.ย.2490 - 29 พ.ย.2494
12	7		พลเอก พระประจนปัจจนึก (พุก มหาดิลก)	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	1 ธ.ค.2494 - 20 ต.ค.2501
13	8	(1)	พลเอก หลวงสุทธิสารรณกร (สุทธิ สุขะวาที)	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	20 ก.ย.2500 - 14 ธ.ค.2500
14		(2)	พลเอก หลวงสุทธิสารรณกร	ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ	6 ก.พ.2502 - 17 เม.ย.2511
15	9		นายทวี บุณยเกตุ	ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญ	8 พ.ค.2511 - 20 มิ.ย.2511
16	10		พันเอก นายวรการบัญชา (บุญเกิด สุตันตานนท์)	ประธานวุฒิสภา	22 ก.ค.2511 - 17 พ.ย.2514
17	11		พลตรี ศิริ สิริโยธิน	ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ	18 ธ.ค.2515 - 11 ธ.ค.2516
18	12		หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช	ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ	29 ธ.ค.2516 - 7 ต.ค.2517
19	13		นายประภาศน์ อวยชัย	ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ	17 ต.ค.2517 - 25 ม.ค.2518
20	14		นายประสิทธิ์ กาญจนวัฒน์	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	7 ก.พ.2518 - 12 ม.ค.2519
21	15	(1)	นายอุทัย พิมพ์ใจชน	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	19 เม.ย.2519 - 6 ต.ค.2519
22	16		พลอากาศเอก กมล เดชะตุงคะ	ประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ทำหน้าที่สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน	22 ต.ค.2519 - 20 พ.ย.2519
23	17	(1)	พลอากาศเอก หะริน หงสกุล	ประธานสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน	28 พ.ย.2519 - 20 ต.ค.2520
24		(2)	พลอากาศเอก หะริน หงสกุล	ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ	25 พ.ย.2520 - 22 เม.ย.2522
25		(3)	พลอากาศเอก หะริน หงสกุล	ประธานวุฒิสภา	9 พ.ค.2522 - 19 มี.ค.2526
26	18		นายจารุบุตร เรืองสุวรรณ	ประธานวุฒิสภา	26 เม.ย.2526 - 19 มี.ค.2527
27	19	(1)	นายอุกฤษ มงคลนาวิน	ประธานวุฒิสภา	30 เม.ย.2527 - 21 เม.ย.2532
28	20		ร้อยตำรวจตรี วรรณ ชันซื่อ	ประธานวุฒิสภา	4 พ.ค.2532 - 23 ก.พ.2534
29		(2)	นายอุกฤษ มงคลนาวิน	ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ	2 เม.ย.2534 - 21 มี.ค.2535
30		(3)	นายอุกฤษ มงคลนาวิน	ประธานวุฒิสภา	3 เม.ย.2535 - 26 พ.ค.2535
31	21	(1)	นายมีชัย ฤชุพันธุ์	ประธานวุฒิสภา	28 มิ.ย.2535 - 29 มิ.ย.2535
32	22		นายมารุต บุนนาค	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	22 ก.ย.2535 - 19 พ.ค.2538
33	23		นายบุญเอื้อ ประเสริฐสุวรรณ	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	11 ก.ค.2538 - 27 ก.ย.2539
34	24		นายวันมูหะมัดนอร์ มะทา	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	24 พ.ย.2539 - 27 มิ.ย.2543
35	25		นายพิชัย รัตตกุล	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	30 มิ.ย.2543 - 9 พ.ย.2543
36		(2)	นายอุทัย พิมพ์ใจชน	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	6 ก.พ.2544 - 5 ม.ค.2548
37	26		นายโภคิน พลกุล	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	ม.ค.2548 - 24 ก.พ.2549
38		(2)	นายมีชัย ฤชุพันธุ์	ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ	11 ตุลาคม 2549 - 19 มี.ค.2551
39	27		นายยงยุทธ ติยะไพรัช	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	23 ม.ค.2551 - 30 เม.ย. 51[1]
40			นายประสพสุข บุญเดช	ประธานวุฒิสภา รักษาการแทน ในฐานะรองประธานรัฐสภาโดยตำแหน่ง	19 มี.ค.2551 - 15 พ.ค.2551
41	28		นายชัย ชิดชอบ	ประธานสภาผู้แทนราษฎร	15 พ.ค.2551 - ปัจจุบัน